Por Javier Surasky
Versión en inglés el próximo miércoles (EN)
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Comunidad epistémica más que gobierno global
Naciones Unidas suele ser la referencia en los debates sobre
la creación de una gobernanza global de la inteligencia artificial: si la IA
es, por su naturaleza, trasnacional, lo lógico es buscar generar un régimen
común aprovechando la estructura de la organización de vocación universal del
sistema internacional a nivel mundial.
Pero, en la construcción de nuestro mapa de poder de la IA, ese
punto de partida parece ser, cuando menos, engañoso y algo naive.
La ONU no controla condiciones materiales de la inteligencia
artificial: no produce modelos de frontera, semiconductores ni chips; carece de
infraestructura global de cómputo, de un mercado digital propio y no tiene
capacidad real para disciplinar a las empresas, laboratorios o Estados que
lideran la carrera tecnológica.
Su lugar en el mapa de poder de la IA, por tanto, no surge
de la capacidad de imponer reglas ni de crear incentivos a la innovación, sino
de algo más limitado y, al mismo tiempo, muy relevante en términos políticos:
crear una comunidad epistémica global en torno a la inteligencia artificial, a
partir de la cual pueda crearse un “lenguaje común” que habilite negociaciones,
construcciones de acuerdos, entendimientos y, eventualmente, algún modelo de
gobernanza.
Hoy vemos a la ONU intentando reunir a las partes de su
complejísimo sistema, gobiernos, expertos, sector privado, academia y sociedad
civil alrededor de ese esfuerzo de construcción narrativa-científica en asuntos
como riesgos, oportunidades, derechos, desarrollo, seguridad y
responsabilidades en materia de IA. Más que buscar dar origen a un régimen
global fuerte, intenta crear las condiciones cognitivas, políticas e
institucionales mínimas para que ese régimen pueda discutirse.
Esta visión se refuerza cuando vemos que las decisiones
centrales sobre IA se están tomando en otros espacios, muchos de ellos “clubes
de Estados” (como el G-7. La OCDE o los BRICS) y grandes empresas privadas del
sector. Lo que la ONU tiene en su poder es la posibilidad de dar legitimidad
global a esas conversaciones, o no hacerlo, y vincularlas con sus temas claves:
desarrollo sostenible, derechos humanos, paz y seguridad, pero no puede transformar
su rol en autoridad efectiva sobre el ecosistema tecnológico global. Allí está
la tensión central de la ONU en el mapa de poder de la IA.
Lo novedoso es que Naciones Unidas trabaja en institucionalizar
esa función epistémica con el respaldo de algunos de sus miembros, tal como lo
vemos en la adopción del Pacto Digital Global, en el marco de la Cumbre del
Futuro de 2024, que incorporó compromisos sobre gobernanza de la IA y creó dos
mecanismos específicos: un Panel Científico Internacional Independiente sobre
IA y un Diálogo Global sobre Gobernanza de la IA, ambos orientados a desarrollo
a una arquitectura mínima capaz de producir conocimiento compartido, organizar
evidencia y sostener una deliberación multilateral institucionalizada.
Ya antes de la Cumbre del Futuro, el Secretario General, António
Guterres, había creado el High-level Advisory Body on Artificial Intelligence,
un órgano asesor multiactor que funcionó como espacio de agenda-setting, que
produjo el informe Governing AI for Humanity, publicado en septiembre de 2024,
recomendando la creación de un panel científico internacional, un diálogo
global sobre gobernanza, una red de desarrollo de capacidades, un fondo global
para IA, un marco global de datos, un intercambio de estándares y una pequeña
oficina de IA dentro de Naciones Unidas.
La Asamblea General tomó parte de esa agenda y la transformó
en mecanismos con respaldo intergubernamental mediante la resolución
A/RES/79/325, del 26 de agosto de 2025, estableció el Independent International
Scientific Panel on AI y el Global Dialogue on AI Governance comprometidos en
el Pacto Digital Global.
El primero es el actual grupo de expertos independientes de
la ONU en materia de IA, integrado por 40 miembros recomendados por el secretario
general y nombrados por la Asamblea General en febrero de 2026, con un mandato
de tres años y con la misión básica de producir evaluaciones científicas
independientes, multidisciplinarias y basadas en evidencia sobre oportunidades,
riesgos e impactos de la IA.
El alcance de esa función debe leerse con cuidado, porque el
Panel carece absolutamente de capacidad normativa, lo que deja sus posibles
impactos atados no solo a la calidad de su trabajo, sino fundamentalmente a la receptividad
real que le den los Estados, y la atención que le brinden los grandes
proveedores privados, al definir políticas de financiamiento, desarrollo de capacidades,
estándares, seguridad y desarrollo. El riesgo de un “AI4Good-washing” está
latente.
Con el establecimiento de ese Panel, la ONU logra intervenir
en la disputa por el conocimiento legítimo sobre la inteligencia artificial,
pero dentro de un ecosistema donde la información estratégica está concentrada
en laboratorios privados, agencias nacionales, empresas de nube y centros de
investigación de países tecnológicamente avanzados. Nuevamente, su carta fuerte
es la posibilidad de legitimación.
El Diálogo Global sobre Gobernanza de la IA tiene una
función diferente y complementaria: como plataforma de encuentro entre gobiernos,
sector privado, academia, comunidad técnica y sociedad civil, ofrece un espacio
político para debatir y dar aplicación a los insumos que pueda ofrecer el Panel.
Aquí vemos el segundo elemento clave de la ONU como actora
en el ecosistema de la IA: ser un polo en la disputa por el lenguaje utilizado
para presentar la carrera digital, contraponiendo a innovación, productividad o
seguridad nacional, elementos de desarrollo, brecha digital, derechos humanos,
sostenibilidad ambiental e inclusión, entre otros.
En la misma línea, la ONU ha logrado producir algunos
incipientes consensos generales, como lo muestra la adopción, en marzo de 2024,
de una resolución de la Asamblea General, mediante consenso, sobre sistemas de
IA seguros, protegidos y confiables para el desarrollo sostenible (A/RES/78/265),
uno de los primeros acuerdos políticos amplios sobre IA en el plano universal.
En diciembre de 2024, la Asamblea General adoptó además la
resolución A/RES/79/239 sobre inteligencia artificial en el ámbito militar y
sus implicaciones para la paz y la seguridad internacionales, lo que llevó el
debate más allá de los sistemas de armas autónomas letales, proyectándolo sobre
el del uso militar de IA, aunque esta vez fue necesario aplicar el sistema de
votación con un resultado de 159 votos a favor, cinco abstenciones
(Bielorrusia, Etiopía, Irán, Nicaragua y Arabia Saudita) y dos votos en contra
(Corea RPD y Rusia).
El voto negativo ruso es especialmente relevante, que debe
sumarse a la competencia digital y geopolítica entre China y Estados Unidos, ya
que el Consejo de Seguridad difícilmente pueda construir reglas en un tema
donde sus miembros permanentes tienen intereses tecnológicos, militares y
políticos divergentes.
El involucramiento de la ONU va más allá de esos órganos: la
UNESCO, parte del “sistema ONU”, adoptó en 2021 la Recomendación sobre la Ética
de la Inteligencia Artificial, primer estándar global sobre ética de la IA y
aplicable a sus 139 miembros. Nuevamente, no es un documento que genere
obligaciones jurídicas sino meramente políticas, aunque puede empezar a ser
considerado como soft law.
La OMS ha trabajado sobre ética y gobernanza de IA en salud,
la OIT en el campo del trabajo, UNICEF en sus impactos sobre la infancia,
ONU-Mujeres en desigualdades de género en STEM y en modelos sesgados por
razones de género. La lista es muy larga, pero queremos destacar a la Unión
Internacional de las Telecomunicaciones (UIT), cuya plataforma AI for Good
se ha consolidado como un espacio internacionalmente visible para conectar IA,
estándares, desarrollo y aplicaciones sectoriales.
Aquí aparece un segundo rol, que es a la vez un desafío
interno para la ONU: generar coherencia y sinergias dentro de sus sistema de
entidades para pasar del campo epistemológico al de creación de comunidades
técnicas, proyectos aplicados y cooperación entre agencias, algo que será
difícil ya que la ONU carece de una política común de IA que se extienda
transversalmente dentro de sus sistema, sino que cada entidad del mismo
desarrolla la propia. Más grave aún, no es claro que la Asamblea General y el secretario
general sigan una política común.
La ONU tampoco cuenta con un fondo global de escala
suficiente para respaldar sus posiciones con financiamiento, lo que la deja en
una situación de debilidad frente a otros programas políticos capaces de
brindar mayores incentivos también en materia financiera. Sin recursos propios
para invertir en IA, el riesgo es que la ONU acabe “gerenciando” desigualdades
en lugar de reducirlas.
Insistir en la función de la ONU de creación de una
gobernanza global de la IA como eje es empujarla a producir declaraciones sobre
una tecnología cuyo poder real se decide en otros espacios. Sería, creemos, más
inteligente acompañar sus esfuerzos por organizar evidencia científica
independiente, mapear brechas de capacidades, conectar estándares técnicos con
derechos humanos, abrir canales para el Sur Global, coordinar agencias, empujar
financiamiento para infraestructura pública digital y sostener debates sobre IA
militar que no queden monopolizados por las potencias, sin renunciar a la idea
de una gobernanza global de la IA pero siendo estratégicos y midiendo objetivos
y capacidades.
Si la ONU logra convertir legitimidad en conocimiento
compartido, coordinación, evidencia, financiamiento y estándares
interoperables, podrá influir en la gobernanza global de la IA.
En un ecosistema tecnológico que avanza a velocidad
industrial mientras la arquitectura multilateral se mueve con tiempos
diplomáticos, la ONU es demasiado débil para gobernar directamente la
inteligencia artificial, pero también demasiado importante como para ignorarla.
Datos básicos
- El poder principal de la ONU en materia de IA está en la legitimidad multilateral, la convocatoria universal, la coordinación institucional, la producción de consensos políticos y, más recientemente, la construcción de comunidad epistémica global.
- El secretario general de la ONU creó en 2023 el High-level Advisory Body on Artificial Intelligence, un órgano asesor multiactor que produjo el informe final Governing AI for Humanity en septiembre de 2024, utilizado como insumo en la Cumbre del Futuro, donde se adoptó el Pacto Digital Global, que tomó del informe la recomendación de establecer una arquitectura mínima de cooperación internacional en IA. Como resultado, la Asamblea General estableció mediante la resolución A/RES/79/325, de agosto de 2025, el Independent International Scientific Panel on AI y el Global Dialogue on AI Governance.
- El Independent International Scientific Panel on AI es un grupo de expertos independientes de la ONU en IA, integrado por 40 miembros recomendados por el secretario general y nombrados por la Asamblea General en febrero de 2026, que debe producir evaluaciones científicas independientes y multidisciplinarias sobre oportunidades, riesgos e impactos de la IA.
- El Global Dialogue on AI Governance funciona como el espacio político complementario del Panel: busca reunir a Estados y otros actores para discutir gobernanza de IA, interoperabilidad, brechas de capacidad, estándares, derechos humanos, desarrollo y seguridad.
- En marzo de 2024, la Asamblea General adoptó por consenso una resolución sobre sistemas de IA seguros, protegidos y confiables para el desarrollo sostenible, pero, en diciembre del mismo año tuvo que llevar a votación la resolución 79/239 sobre inteligencia artificial en el ámbito militar y sus implicaciones para la paz y la seguridad internacionales.
- UNESCO cuenta desde 2021 con una Recomendación sobre la Ética de la Inteligencia Artificial, primer estándar global sobre ética de la IA.
- La UIT organiza AI for Good, la principal plataforma del sistema de Naciones Unidas dedicada a aplicaciones, estándares, capacidades y cooperación sobre IA para objetivos de desarrollo.
- La principal fortaleza de Naciones Unidas está en su legitimidad universal y su capacidad para vincular IA con desarrollo sostenible, derechos humanos, paz y seguridad. Su principal vulnerabilidad es la falta de poder coercitivo, la insuficiencia de recursos financieros, infraestructura tecnológica y capacidad para disciplinar a Estados y empresas líderes del sector tecnológico.