Por Javier Surasky
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¿Más autonomía o refuerzo de dependencias?
El 5 de noviembre de 2026, la XXX Cumbre Iberoamericana de
Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Madrid, creó la Alianza
Iberoamericana de Inteligencia Artificial (AIIA), una iniciativa para impulsar
la cooperación regional en materia de datos, modelos de IA y capacidades de
cómputo (XXX Cumbre Iberoamericana, 2026).
La decisión se da en un contexto de concentración de
capacidades tecnológicas, señalado en el Technology and Innovation Report
2025 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD) al advertir que gran parte de las economías en desarrollo enfrenta
dificultades para acceder a la infraestructura y los conocimientos necesarios
para participar en el desarrollo de la IA (UNCTAD, 2025), una situación a la
que, en América Latina y el Caribe, se suma la existencia de fuertes diferencias
entre las capacidades tecnológicas de sus países (CEPAL, 2025).
La nueva Alianza propone responder a esas dificultades
mediante la cooperación, aprovechando recursos existentes y facilitando el
desarrollo de capacidades compartidas.
Argentina y Paraguay se separaron de las declaraciones que establecieron
la AIIA, decisiones que introducen un interrogante sobre las prioridades que
orientan las asociaciones internacionales en materia de IA.
Datos, modelos y cómputo: ¿qué propone la AIIA?
La creación de la AIIA fue acordada inicialmente el 3 de noviembre, durante la primera Reunión Ministerial Iberoamericana de Transformación Digital e Inteligencia Artificial, y adoptada dos días después por la Cumbre, como un mecanismo de cooperación que articula tres componentes (I Reunión Ministerial Iberoamericana, 2026):
- La construcción gradual de un Espacio Iberoamericano de Datos e Interoperabilidad para utilizar estándares abiertos y arquitecturas federadas para facilitar el intercambio seguro de información, respetando la titularidad y el control de cada Estado sobre sus datos e infraestructuras conforme a su legislación. La importancia política de este enfoque se relaciona con cuestiones que ya abordé en Geopolítica de datos: poder, infraestructura y dependencia, especialmente la relación entre gobernanza de datos, interoperabilidad y capacidades estatales.
- El desarrollo colaborativo de modelos y sistemas de IA adaptados al español, el portugués y, progresivamente, a las lenguas indígenas y otras lenguas oficiales de Iberoamérica, objetivo alineado a iniciativas ya existentes como ALIA, AMALIA, LATAM-GPT y SoberanIA, desarrolladas en España, Portugal, Chile y Brasil, respectivamente, y que podrían servir como puntos de partida para esa cooperación (SEGIB, 2026).
- El acceso a capacidades de cómputo de alto rendimiento, conectando recursos disponibles y facilitando su uso compartido en proyectos de interés público, sin establecer como condición la construcción de nueva infraestructura regional, asunto especialmente relevante para hacer frente a las desigualdades al interior de la región.
La Alianza apuesta a articular capacidades existentes y
ampliar las posibilidades de utilizarlas de manera compartida, para lograr reducir
duplicaciones y facilitar el acceso de países con menores recursos tecnológicos.
Soberanía tecnológica: entre el acceso y el control
La Declaración ministerial de Madrid define la soberanía
digital a partir de la capacidad de los países para decidir, desarrollar,
adaptar, gobernar y utilizar tecnologías, datos e infraestructuras críticas
conforme a sus intereses públicos y ordenamientos jurídicos, a lo que suma la
cooperación y la participación de actores públicos y privados, según las
prioridades y capacidades nacionales (I Reunión Ministerial Iberoamericana,
2026).
Encuentro útil esta definición porque permite examinar la
soberanía tecnológica mediante capacidades concretas y obliga a separar las
posibilidades de acceder a una tecnología, de utilizarla y de controlar las
decisiones que condicionan su funcionamiento.
Como analicé en La
geopolítica de la computación en la nube: infraestructura, soberanía y poder de
la IA, el acceso a servicios tecnológicos puede ampliar las capacidades
estatales, pero no garantiza el control sobre las infraestructuras que los
hacen posibles, y algo similar ocurre con los modelos de IA, donde la
posibilidad de adaptar sistemas desarrollados por terceros puede ampliar las
opciones tecnológicas nacionales, pero el margen de autonomía dependerá de las
licencias, el acceso a componentes, las condiciones de actualización y la
disponibilidad de infraestructura para ejecutarlos.
Desde esta perspectiva, propongo evaluar la autonomía
tecnológica atendiendo a qué decisiones pueden adoptar y sostener efectivamente
los países, incluso cuando cambian las condiciones externas de acceso a los
recursos que necesitan.
La AIIA podría fortalecer esa autonomía, pero solo si
facilita la creación de capacidades propias, amplía las alternativas
tecnológicas y permite que sus participantes intervengan en las decisiones
sobre los recursos compartidos, pero también podría mejorar el acceso a
tecnologías existentes, lo que es siempre positivo, sin modificar
sustancialmente las relaciones de dependencia, lo que reforzaría inequidades
internas.
Los documentos de Madrid permiten identificar una
orientación política, pero todavía no establecen los mecanismos necesarios para
determinar cuál de esos resultados prevalecerá.
¿Quién tendrá el poder dentro de la Alianza?
En un análisis
anterior sobre la IA y la cooperación internacional al desarrollo, advertí
sobre el riesgo de reproducir desigualdades cuando la cooperación tecnológica
no contribuye a fortalecer capacidades propias, una preocupación que resurge
con la nueva Alianza: la Declaración ministerial reconoce que los países
iberoamericanos tienen distintos niveles de madurez digital, disponibilidad de
cómputo y capacidad institucional, y propone por ello una cooperación gradual,
voluntaria y flexible (I Reunión Ministerial Iberoamericana, 2026), por lo que los
Estados adherentes a la AIIA asumirían una participación activa y
corresponsabilidades, con contribuciones públicas financieras o en especie,
según sus circunstancias. La distribución de esas responsabilidades deberá
organizarse mediante un modelo común de gobernanza (SEGIB, 2026).
Aquí aparece una cuestión todavía sin respuesta que
considero crítica: ¿Qué relación se establecerá entre los recursos aportados
por cada participante y su capacidad de participar en las decisiones
colectivas? Como ya dijimos, la AIIA podría acabar por consolidar asimetrías
internas ya existentes, reforzando la posición de liderazgo de unos pocos, si
no logra garantizar una participación efectiva de los países con menores
recursos.
Algo parecido ocurre con las empresas tecnológicas, cuya participación
puede aportar infraestructura, inversiones y conocimientos especializados, lo
que no debería traducirse en mayores espacios de decisión para definir las
prioridades de la AIIA, cómo se distribuyen los derechos sobre desarrollos
conjuntos y qué mecanismos permiten evitar dependencias.
Las reglas de gobernanza tendrán, por lo tanto,
consecuencias que exceden la organización administrativa de la Alianza, pues condicionarán
la distribución del poder tecnológico entre sus participantes.
Argentina y Paraguay: dos “deserciones” que requieren explicación
La Declaración ministerial de la Reunión registra, mediante
notas expresas, que Argentina y Paraguay se disociaron del conjunto del
documento de establecimiento de la AIIA (I Reunión Ministerial Iberoamericana,
2026; XXX Cumbre Iberoamericana, 2026) e hicieron lo propio respecto del párrafo
10 de la Declaración de la Cumbre, donde se procede a crearla. Ambos países
también marcaron su distancia respecto de otros contenidos, pero eso queda
fuera de nuestro foco de interés en la IA.
Lamentablemente, a pesar de una búsqueda detallada, no ha
sido posible hallar documentos oficiales que expliquen los motivos de las
objeciones a la AIIA, y, lo que es peor, para el caso argentino la reconstrucción
cronológica de tres decisiones muestra una inconsistencia absoluta.
El 31 de octubre de 2025 se publicó en el Boletín
Oficial la Resolución 282/2025, mediante la cual la Secretaría de Innovación,
Ciencia y Tecnología aprobó los Lineamientos Estratégicos en Innovación,
Ciencia y Tecnología 2025-2027, identificando la IA como una tecnología
prioritaria y la promoción de cooperación internacional, la integración en
redes y el desarrollo de alianzas científico-tecnológicas que fortalezcan las
capacidades nacionales como medios para lograrlo (Secretaría de Innovación,
Ciencia y Tecnología, 2025).
- El 3 de noviembre de 2026 el país publicó su distanciamiento de la Declaración de Madrid adoptada en la I Reunión Ministerial Iberoamericana de Transformación Digital e Inteligencia Artificial.
- El 4 de noviembre de 2026, un día después de dicha reunión ministerial, la misma Secretaría publicó un comunicado sobre la participación argentina en el encuentro, en el que su representante, Gerardo Machado, subsecretario de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, destacaba las capacidades científicas y tecnológicas del país, su potencial energético y la importancia de la articulación con el sector privado, señalando en sus conclusiones que Argentina reafirmaba su disposición a participar en iniciativas concretas de cooperación internacional en investigación, formación de talento, infraestructura y desarrollo de aplicaciones de IA (Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología, 2026).
- El 5 de noviembre de 2026, tan solo un día después, Argentina volvió a dejar constancia de su distanciamiento de la AIIA al separarse del párrafo de la Declaración de la Cumbre que crea esa Alianza.
Considero que esta secuencia pone de manifiesto una
incoherencia en la conducta del gobierno argentino en materia de cooperación
tecnológica que requiere una explicación pública, ya que los Lineamientos
Estratégicos en Innovación, Ciencia y Tecnología 2025-2027 de Argentina y los
ámbitos de colaboración mencionados por Machado coinciden con los que la nueva
Alianza pretende desarrollar. Soy consciente de que un gobierno puede favorecer
la cooperación internacional y rechazar un mecanismo si considera que sus
características afectan sus intereses o prioridades, pero las autoridades
argentinas no han explicado cuáles fueron esas razones, si es que existen.
Tampoco parece suficiente atribuir la decisión genéricamente
a la orientación desreguladora del gobierno, porque la Alianza contempla
adhesión voluntaria, reconoce los marcos jurídicos y las prioridades nacionales
y admite la participación privada, a lo que se suma que los Estándares
Iberoamericanos de Protección de Datos, elaborados por la Red Iberoamericana de
Protección de Datos (RIPD), y los Estándares Iberoamericanos de Identificación
e Interoperabilidad en Servicios de Gobierno Digital, desarrollados a partir
del trabajo del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD), que fueron acogidos en la Declaración ministerial (que usa el verbo
“acoger”), tienen carácter no vinculante (I Reunión Ministerial Iberoamericana,
2026).
No se entiende, en consecuencia, por qué el país se aparta
de una iniciativa que, al menos en sus objetivos declarados, coincide con
prioridades de la propia política tecnológica argentina.
En Paraguay tampoco se ha encontrado una explicación oficial
específica, aunque sus antecedentes recientes de cooperación internacional
ofrecen elementos para contextualizar la decisión: En mayo de 2026, Paraguay
firmó con Taiwán un acuerdo de cooperación orientado al desarrollo de un centro
de cómputo de IA soberana (MITIC, 2026a).
Pax Silica: una pista geopolítica insuficiente
Argentina y Paraguay participan en Pax Silica,
iniciativa impulsada por Estados Unidos en diciembre de 2025 para fortalecer
cadenas de suministro e infraestructuras estratégicas vinculadas con la IA,
cuya agenda comprende minerales críticos, energía, semiconductores, manufactura
avanzada y seguridad económica, articulando cooperación entre gobiernos y
actores privados (Departamento de Estado de Estados Unidos, 2026).
Argentina suscribió la Declaración principal de Pax
Silica durante la segunda cumbre de la iniciativa, celebrada en Washington
los días 25 y 26 de junio de 2026, junto con Chile, Costa Rica, El Salvador y
Panamá. Paraguay, por su parte, lo hizo el 23 de octubre, apenas trece días
antes de la Cumbre de Madrid, y su Cancillería lo presentó como una oportunidad
para aprovechar el potencial hidroeléctrico y los minerales críticos del país
en el desarrollo de infraestructura avanzada de IA en las Américas (Ministerio
de Relaciones Exteriores de Paraguay, 2026).
Sin embargo, dado que al momento de la Cumbre de Madrid seis
países latinoamericanos habían suscrito la Declaración principal de Pax
Silica, no podemos atribuirle a ese hecho los rechazos de Argentina y
Paraguay.
Con esto no descarto la existencia de una dimensión
geopolítica de las decisiones de Argentina y Paraguay, pero sostengo que ello
requiere un análisis más preciso que parta de mayor transparencia de las
razones por las que esos países decidieron alejarse del acuerdo iberoamericano.
Por ahora, los hechos solo me permiten identificar
decisiones diferentes ante mecanismos de cooperación no incompatibles, sin
conocer sus motivaciones.
La prueba decisiva: convertir cooperación en poder
La creación de la Alianza Iberoamericana de Inteligencia
Artificial abre una oportunidad para que los países de la región amplíen sus
capacidades digitales mediante la cooperación, y su diseño inicial reconoce las
desigualdades existentes. No obstante ello, el alcance político de esa
cooperación dependerá de las reglas de gobernanza que se le den, de la
distribución de los recursos compartidos y de la participación efectiva de los
Estados.
Las disociaciones de Argentina y Paraguay muestran que las
decisiones sobre asociaciones tecnológicas no pueden explicarse únicamente a
partir de necesidades técnicas: en ambos casos parecen estar en juego prioridades
políticas e institucionales, pero no hay documentos que así lo confirmen.
Tendremos que esperar a ver cómo evoluciona la AIIA para
saber si la cooperación que promete se traduce en nuevas capacidades para sus
participantes y si esas capacidades amplían sus alternativas frente a quienes controlan
hoy las tecnologías estratégicas.
En un escenario internacional caracterizado por dependencias
tecnológicas desiguales, la autonomía de los países no dependerá únicamente de los
recursos que consigan utilizar, sino también de su capacidad para decidir las
condiciones en que participan de los sistemas que los proveen.
El verdadero valor de la AIIA tendrá que medirse por su capacidad de transformar la realidad de la propia región y por el lugar que Iberoamérica consiga ocupar en los procesos de toma de decisiones a nivel global.
Referencias
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
(2025). Índice Latinoamericano de Inteligencia Artificial (ILIA) 2025.
Naciones Unidas. https://www.cepal.org/es/publicaciones/82514-indice-latinoamericano-inteligencia-artificial-ilia-2025
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD). (2025). Technology
and Innovation Report 2025: Inclusive artificial intelligence for development.
Naciones Unidas. https://unctad.org/publication/technology-and-innovation-report-2025
Departamento de Estado de Estados Unidos. (2026, 26 de
junio). Pax Silica [Ficha informativa]. https://ebs.publicnow.com/view/4BFCA069838BA31827FC1B5D6217
C610EA5B54C7
I Reunión Ministerial Iberoamericana de Transformación
Digital e Inteligencia Artificial. (2026, 3 de noviembre). Declaración de
Madrid. Secretaría General Iberoamericana. https://segib.org/wp-content/uploads/2026/11/Declaracion_Madrid_Transformacion_
Digital_IA-ES.pdf
Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay. (2026, 23
de octubre). Paraguay se suma a la Declaración de Pax Silica. https://www.mre.gov.py/paraguay-se-suma-a-la-declaracion-de-la-pax-silica/
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicación
de Paraguay (MITIC). (2026a, 13 de mayo). Alianza con Taiwán abre camino al
desarrollo de la IA en Paraguay. https://mitic.gov.py/alianza-con-taiwan-abre-camino-al-desarrollo-de-la-ia-en-paraguay/
Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología de Argentina.
(2025, 30 de octubre). Resolución 282/2025. Lineamientos Estratégicos en
Innovación, Ciencia y Tecnología 2025-2027. Boletín Oficial de la República
Argentina. Publicada el 31 de octubre de 2025. https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/resoluci%C3%B3n-282-2025-419597/texto
Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología de Argentina.
(2026, 4 de noviembre). Promovemos la aplicación de la IA para impulsar la
innovación y el desarrollo. https://www.argentina.gob.ar/noticias/promovemos-la-aplicacion-de-la-ia-para-impulsar-la-innovacion-y-el-desarrollo
Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). (2026, 3 de
noviembre). Los países iberoamericanos acuerdan en Madrid la Alianza
Iberoamericana de Inteligencia Artificial. https://segib.org/es/los-paises-iberoamericanos-acuerdan-en-madrid-la-alianza-iberoamericana-de-inteligencia-artificial/
XXX Cumbre Iberoamericana de Jefas y Jefes de Estado y de
Gobierno. (2026, 5 de noviembre). Declaración de Madrid. Secretaría
General Iberoamericana. https://segib.org/wp-content/uploads/2026/11/Declaracion_de_la_Cumbre_de_Madrid-2026.pdf